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从一审到二审通过:代表执行职务有所“松绑”

发布时间:2018年2月10日 河南郑州专业资深著名刑事辩护律师  
28日,十一届全国人大常委会第十七次会议通过关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的决定,18年后首次对代表法进行修正。本次代表法修正,进一步明确了人大代表的权利和义务,进一步细化了人大代表的履职规范,进一步加强了对人大代表履职的保障,进一步强化了对人大代表的监督。

然而之前十一届全国人大常委会第十六次会议通过的一审稿网上公开征求意见时,反对声、质疑声不断。尤其是:增加规定“代表不脱离各自的生产和工作”,立法否定人大代表专职化的探讨;增加规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式”,“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构”,进一步解释说明“代表不设个人工作室”。

代表法修正案一审稿网上征求意见,有专家学者认为,代表法修改调整和规范代表执行职务理应有利于激发和调动代表履职行权的积极性和主动性,而不是立法限制代表的主观能动性;像代表专职化、代表设立个人工作室的有益探索,没有必要立法限制。

代表法修正案二审草案,在一审稿的基础上吸纳了部分专家学者和人大业内人士的意见和建议,进一步进行了调整和规范,通过的二审决定对代表执行职务有所“松绑”。

进一步调整表述代表有“获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障”的权利。

草案一审稿规定的代表权利第(六)项为“享有依法执行代表职务的各项保障”,二审通过修改为“获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障”。从“享有”到“获得”的一词之变,再增加“所需”与“信息”二词,代表执行职务不仅仅是享有各项保障,而且由被动转为主动,代表执行职务有获得所需的各项保障权利和所需的信息权利,让代表的知情知政权进一步拓宽,进一步明确细化了对代表执行职务的保障。

进一步补充规定“代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求”。

草案一审稿公开征求意见时,就有人对增加条款规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式”有所担忧:这样一来,是否还能否允许代表单独开展活动?是否法定的代表持证视察也要取消?

二审通过进行补充规定“代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求”,可以有效消除代表们的担忧:在闭会期间,代表活动一般情况下以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式;然而闭会期间代表自身履职行权可以采取其它法定形式,如法律规定的持证视察、约见有关国家机关负责人等;当然也还可以探索采取其它有利于代表履职行权的有效方式。

在此笔者认为,像杨剑昌的人大代表接访室工作没有必要“关门大吉”,只要有利于“听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求”,只要有利于代表履职行权应该都行、都合法。“代表不设个人工作室”只不过是一审草案的解释说明而已,不是法律条文的规定,杨代表担心“违法”是多余的。

进一步增加规定“对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈”。

草案一审稿只增加规定:“县级以上的各级人民代表大会代表根据安排,围绕经济社会发展和关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,开展专题调研”;“代表参加视察、专题调研形成的报告,由本级人民代表大会常务委员会办事机构转交有关机关、组织研究处理”。

二审通过再增加对代表参与的视察、专题调研意见和建议的反馈规定,有助于增强有关机关、组织的责任意识,有助于代表意见和建议的落实,也更加有助于激发和调动代表履职行权的积极性和主动性。

进一步扩充规定县级以上各级人大代表“参加本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查和其他活动”。

草案一审稿仅增加规定县级以上各级人大代表“参加本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查”,二审通过扩充为“执法检查和其他活动”。这样一来,代表参与本级人大常委会活动的范围依法可以无限扩展,代表闭会期间的活动会更加丰富多彩。

进一步细化规定乡级人大代表在闭会期间“根据统一安排,开展调研等活动”。

原代表法规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民,依法组成代表小组,反映人民群众的意见和要求,协助本级人民政府推行工作”。二审通过细化为:“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间,根据统一安排,开展调研等活动;组成代表小组,分工联系选民,反映人民群众的意见和要求”。

这样一来,闭会期间乡级人大代表不仅仅是“组成代表小组,分工联系选民,反映人民群众的意见和要求”,还明确细化规定“根据统一安排,开展调研等活动”,在闭会期间的代表活动依法可形式多样。

进一步收紧人大常委会的“许可”权,有助于保障代表执行职务。

草案一审稿增加许可审查重点:“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定”,依法保障代表的人身豁免权;同时也简化许可程序,增加规定:“有关机关根据本条规定提请各级人民代表大会常务委员会许可的,在本级人民代表大会常务委员会闭会期间,在紧急情况下,可以由委员长会议或者主任会议决定许可,报下一次人民代表大会常务委员会会议确认”。二审通过还是删除了委员长会议或者主任会议的“许可”权规定,“许可”权仍属于各级人大常委会。

委员长会议或者主任会议不是权力机关,赋予其法定“许可”权不符合法理。简化许可程序,也不利于保障代表执行职务的严肃性。
进一步增加规定“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”。

二审通过增加规定:“由选民直接选举的代表应当以多种形式向原选区选民报告履职情况。”乔晓阳在报告代表法修正案草案修改情况时也说,代表报告履职情况可以先从直接选举产生的代表做起,逐步积累经验。

组织代表向原选区选民代表或选举单位的人大常委会进行述职是被基层人大代表工作实践证明的人大代表向选区选民或选举单位和人民群众报告履职情况的有效方式之一,也是人大代表“听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督”的有效方式。

增加代表述职的相应条款,应该说是对基层人大工作实践中包括代表述职评议活动在内的报告代表履职情况的肯定,是基层人大实践成果的结晶;有助于强化对代表的监督,激发和调动人大代表履职行权的积极性和主动性;有利于人大工作创新,不断坚持和完善人民代表大会制度。

进一步调整规定代表“从事个人职业活动与执行代表职务的关系”。

草案一审稿增加条款规定:“代表应当严格区分从事个人职业活动与执行代表职务,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动,不得利用执行代表职务牟取个人利益”;二审通过进行了调整:“代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动,从中牟取个人利益。”

从“严格区分”到“正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系”的调整,符合我国人大代表兼职化的特性。代表行使公权利,回避本单位本行业不切实际,只要能够代表广大人民群众的利益和意志,就是为“家事”执言也未尝不可,关键是不能“牟取个人利益”。

进一步删除暂停执行代表职务情形“可以依法予以罢免”的条款。

草案一审稿对“暂时停止执行代表职务”情形的增加规定“原选区选民或者原选举单位可以依法予以罢免”。对此,笔者曾撰文认为《仅明确违法犯罪可以罢免容易被“误读”》;同时向全国人大提出建议,代表法修正完善明确罢免“问题代表”的理由未尝不可,但所列情形要准确、全面,否则就容易造成“误读”,难以收到预期的法律效果。

关于罢免代表的情形与其规定不全,不如不规定,如果只规定违法犯罪情形的可以罢免,反而成了其它应该罢免情形的“挡箭牌”。

【作者简介】
滕修福,安徽省芜湖市三山区人大常委会任职。


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